Fonds PPTE : déjà indispensables
(L'Essor 18/09/2003)

Il ne s'agit pas de ressources nouvelles, mais de fonds générés par l'annulation d'une partie de la dette pour financer les secteurs sociaux.
L'Initiative PPTE. Que n'a-t-on pas dit d'elle ces dernières années ? Ce sigle générique qui est désormais entré dans le vocabulaire courant institutionnel désigne un programme d'allégement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE). Elle fut lancée en 1996 par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international arrivés à la conclusion que le fardeau de la dette était devenu insupportable pour certains pays, compromettant ainsi leur développement et leur croissance. C'était la première fois qu'on mettait en place une approche globale et intégrée de la question de la dette, et cela après l'échec de plusieurs autres plans.
En juin 1999, lors de leur sommet annuel à Cologne, les dirigeants du G8 avaient appuyé l'initiative en soulignant le lien étroit entre désendettement et réduction de la pauvreté. Un an plus tôt, en septembre 1998, le Mali avait été déclaré éligible à l'Initiative par le conseil d'administration de la Banque et du Fonds.
Après une longue marche de deux ans passés à remplir les conditionnalités qui en déterminent l'accès, notre pays sera déclaré élu en septembre 2000, devenant ainsi le 7è pays africain à y accéder après l'Ouganda, la Tanzanie, le Mozambique, le Burkina Faso, la Mauritanie et le Sénégal, et le 12è pays au plan mondial.
Le mécanisme du PPTE est le suivant. Les créanciers multilatéraux et bilatéraux renoncent à une partie de leurs dettes. Les fonds ainsi libérés sont affectés au financement des secteurs sociaux (éducation, santé, agriculture, eau potable etc.) pour lutter contre la pauvreté. Il ne s'agit donc pas de ressources nouvelles venues de l'extérieur, mais de ressources propres au pays, qui au lieu de servir à payer la dette sont injectées dans des programmes de développement et donc de lutte contre la pauvreté. Cette mise au point a son importance, insiste un responsable de la direction nationale du Budget. "Les fonds PPTE nous créent beaucoup de problèmes. Les gens pensent que ce sont des ressources supplémentaires venues de l'extérieur et ne comprennent pas quand on leur dit que les projets qu'ils présentent ne sont pas éligibles aux fonds. Chacun pense qu'il y a droit".

600 milliards sur 30 ans
Au terme de "l'Initiative initiale", notre pays devait bénéficier d'un allégement de sa dette de l'ordre de 340 milliards de FCFA sur 30 ans. Mais avec l'Initiative renforcée (les critères ont été considérablement assouplis après l'appui du G8 en 1999), ce montant avoisine les 600 milliards de FCFA.
Comment fonctionne concrètement le système ? Chaque année, la direction générale de la Dette publique fait le point des créances auxquelles les partenaires ont décidé de renoncer et en informe la direction du Budget. "Cela demande un gros travail de prévision", précise le directeur général de la Dette, Aboubacar Alhousseyni Touré.
L'analyse de la viabilité de la dette est assurée par les institutions de Bretton Woods. C'est cette analyse qui détermine le montant des créances à annuler. Une fois ce montant déterminé, les créanciers interviennent en fonction de leur part dans le stock de la dette. Donc, plus la part d'un créancier est élevée dans ce stock, plus sa participation est importante dans l'allégement. Un modus vivendi que les créanciers ont convenu d'appeler "le principe du partage équitable du fardeau de la dette". Car il faut éviter que les dettes annulées par certains servent à rembourser d'autres.
Depuis 2000, le Mali bénéficie donc de l'Initiative PPTE. Mais c'est à partir de 2001 que le programme bénéficia des premières annulations significatives. Cette année là, ce sont 23 milliards de FCFA de dette qui furent annulés, contre près de 27 milliards en 2002. Pour l'année 2003, il est attendu 29 milliards dont 15 avaient déjà été mobilisés en juin dernier.
Comment est gérée cette "manne financière" ? Selon le directeur général de la Dette publique, il y a deux approches dans la gestion des ressources PPTE. Dans la plupart des pays bénéficiaires, les gouvernements ont mis en place des structures autonomes pour gérer les fonds. Mais au Mali, ils sont considérés comme des ressources budgétaires et sont carrément intégrés au budget d'Etat. Les critères d'accès sont donc les mêmes que ceux du budget et la répartition des ressources se fait selon la procédure budgétaire normale. Les projets sont sélectionnés au niveau du Plan et l'arbitrage se fait au niveau de la direction du Budget. Lors de l'élaboration du budget d'Etat il est rappelé aux différents ordonnateurs que les projets à financer sur les ressources PPTE doivent avoir un impact direct sur la réduction de la pauvreté à travers l'amélioration des indicateurs de pauvreté.
Si chacune des deux approches a ses avantages, Touré pense que l'intégration de ces ressources au budget d'Etat en assure un meilleur contrôle et une meilleure adéquation avec les autres programmes gouvernementaux.
Dans le souci d'améliorer l'exécution des dépenses PPTE, un comité de suivi a été mis en place au niveau du ministère de l'Economie et des Finances. Il est chargé de faire le point de l'exécution pour chaque département et de procéder à l'évaluation sur le terrain des différentes activités financées. Le comité regroupe l'ensemble des départements ministériels bénéficiaires, la Dette publique, la direction du Budget, le Trésor, les Marchés publics etc. et se réunit une fois par mois. L'objectif étant de s'assurer qu'il n'y a pas de blocage dans l'exécution des projets. "Ni nos partenaires, ni l'opinion publique ne comprendraient que nous n'arrivions pas à consommer des fonds nationaux mis à notre disposition", estime Touré. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle quand en cours d'année, il est établi qu'un département n'arrivera pas à exécuter un projet, les fonds destinés à cela sont rapidement transférés à un autre département capable de les absorber.
En plus du comité de suivi, un autre comité, cette fois-ci interministériel, présidé par le Premier ministre suit également l'exécution des projets. C'est dire toute l'importance que les pouvoirs publics, jusqu'au plus haut niveau accordent à la bonne gestion de ces ressources.
L'un des avantages des ressources PPTE, relève Touré, c'est qu'elles sont disponibles dès le 1er janvier. Les départements peuvent engager les dépenses au rythme qui leur convient. Ce qui n'est pas le cas avec les crédits budgétaires classiques qui sont ouverts trimestriellement. "Donc même en cas de retournement de la conjoncture, les fonds PPTE ne sont pas concernés par les réajustement", précise-t-il. Les fonds sont logés dans un compte spécial ouvert au niveau de la BCEAO et alimenté par le Trésor.

La part du lion
Voyons maintenant les principaux départements bénéficiaires et à quoi ces ressources sont concrètement utilisées. L'Initiative PPTE étant avant tout un programme de lutte contre la pauvreté, il va de soi que les secteurs sociaux et les programmes de développement soient privilégiés : éducation, santé, agriculture, équipement notamment.
A tout seigneur, tout honneur. C'est l'éducation qui se taille la part du lion, tout comme d'ailleurs dans l'ensemble du budget d'Etat. En 2001, elle s'était vue accordée environ 6 milliards de FCFA, soit environ 35% du total. L'année suivante, cette somme sera portée à près de 13,7 milliards (45%). En 2003 sa part s'élève à 11,214 milliards. De quoi faire pâlir de jalousie d'autres départements. "C'est normal, répond le directeur administratif et financier du ministère, Youba Bâ. Si vous divisez les problèmes du Mali, je pense que plus de la moitié reviendrait à l'éducation".
Les fonds alloués à ce ministère sont utilisés à financer les actions conformément au Programme décennal de développement de l'éducation et de la culture (PRODEC). Ici, la priorité est donnée au développement des ressources humaines à travers les recrutements et la formation des enseignants pour l'amélioration de la qualité de l'enseignement, un thème cher au ministre de l'Education nationale, Mamadou Lamine Traoré. "Nous savons qu'il est très important de construire des nouvelles écoles et salles de classe pour donner la chance au maximum d'enfants d'aller à l'école. Mais là où nous sommes, l'accent doit être mis surtout sur les ressources humaines, car il ne sert à rien de construire une salle de classe si on a pas un enseignant à y mettre", analyse Youba Bâ. Le PPTE, indique-t-il, est venu à point nommé car avec les programmes d'ajustement structurel, on arrivait plus à recruter alors que le besoin en enseignants est immense. Ainsi, grâce au PPTE, le ministère de l'Education a pu recruter 11.964 agents au niveau de l'enseignement secondaire, du fondamental, des écoles communautaires et des CED. En moyenne, 20 nouvelles écoles sont construites par an dans les régions.
Dans les détails, pour le fondamental, 1237 enseignants contractuels ont été recrutés en 2001, 2118 en 2002 et 18850 en 2003. Les CED ont bénéficié du recrutement de 864 animateurs en 2002. Pour les CEI, 211 éducateurs ont été recrutés en 2001, 42 en 2002 et 120 en 2003. Au compte des écoles communautaires, 1168 enseignants ont été engagés en 2001, 2230 en 2002 et 1200 en 2003. Quant au secondaire, son personnel enseignant a été renforcé de 258 agents en 2001, 292 en 2002 et 364 cette année.
Les crédits inscrits pour cette vague de recrutements s'élevaient à 4,292 milliards de FCFA en 2001, 4,650 milliards en 2002 et 4,685 milliards en 2003.
En 2001, 767 millions furent dépensés dans les formations, contre 1,11 milliard en 2002 et 1 milliard pour l'année en cours.
Les subventions à l'enseignement catholique se sont élevées à 400 millions en 2001 et 323 millions en 2002 et en 2003. Les bourses de l'enseignement normal payées sur les fonds PPTE étaient 1,4 milliard en 2001, 1,8 en 2002 et en 2003.
Du matériel didactique a été acheté pour 5,8 milliards en 2002 et 731 millions en 2003.
Dans le cadre du transfert des moyens humains matériels et financiers vers les services déconcentrés et décentralisés, les crédits des ressources PPTE sont délégués au niveau des directions régionales du budget. Ainsi 1,4 milliard furent alloués aux régions en 2001, contre 7 milliards en 2002 et 6,5 milliards en 2003. Les ressources PPTE ont également servi à l'équipement des structures d'enseignement secondaire et supérieur pour 700 millions de FCFA en 2002 contre près d'un milliard pour l'année en cours, à la construction d'écoles à travers le Projet "1 village, une école" pour 400 millions en 2002 et 600 millions en 2003, et l'achèvement des travaux de réhabilitation du lycée de Tombouctou et du bloc pédagogique de la FLASH en 2002 pour un montant de 646 millions de nos francs.
Au total, sur les trois dernières années, les ressources PPTE allouées à la formation et au recrutement s'élèvent à 12 milliards environ. Les constructions et les équipements auront coûté 9 milliards, les bourses, 5 milliards et les frais de formation près de 3 milliards.
Les chiffres disponibles font ressortir que dans l'ensemble, les crédits PPTE ont connu un taux d'exécution de 99% en 2001 et 97% en 2002. Ce qui témoigne d'une impressionnante capacité d'absorption au niveau du ministère de l'Education. De quoi justifier les 14,5 milliards prévus pour le département l'année prochaine.

Trois programmes
Un autre secteur prioritaire, par lequel passe nécessairement la lutte contre la pauvreté, c'est bien sûr la santé. Sa part est donc logiquement importante : 2,5 milliards en 2001, 3,9 milliards en 2002 et à peu près le même montant cette année. Ici, cet argent sert à financer trois programmes principaux : le Programme de lutte contre le paludisme, la nutrition et l'hygiène, le Programme de lutte contre le Sida et les IST et le Programme de développement des ressources humaines. En 2001, 850 millions furent alloués à la lutte contre le paludisme. Cette somme sera consacrée essentiellement à l'achat de moustiquaires imprégnés (190.000 unités) et de produits d'imprégnation. Cette même année, le programme de lutte contre les IST/SIda fut doté d'un milliard de FCFA qui servirent à l'achat de médicaments antirétroviraux. Quant au programme de développement des ressources humaines, il reçut environ 300 millions pour le recrutement et la prise en charge des salaires de 229 agents.
En 2002, les trois programmes bénéficieront respectivement d'un milliard, deux milliards et 300 millions.
Au titre du programme palu, on acheta 26967 unités de moustiquaires imprégnés et des produits d'imprégnation pour environ 144 millions de F et 3322 kits d'urgence pour 67 millions. 229 millions seront affectés à la construction du centre de médecine traditionnelle de Sotuba. Toujours au titre du programme palu et la même année, 246 millions furent utilisés pour l'achat de trois millions de seringues contre la fièvre jaune. Un million d'unités de seringues autobloquants furent achetés. Tandis que dans la lutte contre le Sida, 720 millions seront utilisés pour l'achat de médicaments antiretroviraux et 300 millions pour l'achat des réactifs de dépistage du Sida.
Toujours en 2002, 647 millions furent dégagés pour l'aménagement des hôpitaux nationaux : 190 millions pour le Point G, 100 millions pour le Centre d'odonto-stomatologie, 205 pour l'hôpital Gabriel Touré et 152 pour celui de Kati.
Pour l'année en cours, le milliard alloué au programme de lutte contre le paludisme servira à l'achat de moustiquaires imprégnés, de produits biologiques et chimiques et de matériels dans le cadre de la campagne pour le changement de comportement des femmes enceintes. Au niveau du programme Sida, les crédits PPTE sont destinés à l'achat d'antirétroviraux, de médicaments contre les maladies opportunistes et de réactifs de laboratoire pour environ un milliard. 130 millions sont prévus pour l'achat du lait artificiel. Les dépenses pour le développement des ressources humaines s'élèvent à 700 millions dont environ 400 ont été délégués aux régions pour payer les salaires des agents contractuels recrutés en 2001.
Par ailleurs, 678 millions avaient été dégagés pour la construction de deux centres de santé à Kidal. Mais l'appel d'offres a été déclaré infructueux en juillet dernier. Une convention de maîtrise d'ouvrage déléguée est en cours avec l'Agetipe pour la réalisation urgente de ces travaux.
Pour Sidiki Loki Diallo, directeur administratif et financier du département, ces fonds PPTE constituent une aubaine pour la Santé, même s'il estime que la part de ce secteur devrait être substantiellement relevée. Ici aussi, l'accent est mis sur les ressources humaines. "Nous avons fait beaucoup d'effort de recrutement et d'équipement. Mais il existe encore 85 CESCOM qui n'ont pas le personnel nécessaire. Nous avons demandé à toutes les régions d'exprimer leurs besoins", indique-t-il. Des réflexions sont en cours pour trouver les moyens de motiver les contractuels recrutés au profit des centres de santé pour les encourager à y rester. "A terme, nous voulons au moins trois médecins par centre de santé. Cela permettra de faire baisser considérablement la pression sur les hôpitaux nationaux", estime notre interlocuteur.

Plus de 4000 paysans équipés
Après la santé, place à un autre secteur, qui occupe près de 80% de la population active : le développement rural. S'il est vrai qu'au Mali, la pauvreté est un phénomène essentiellement rural, peut-on vraiment la combattre sans s'attaquer au mal dans ce milieu ? La réponse s'impose d'elle-même. Le ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche constitue donc à juste titre, l'un des principaux utilisateurs des crédits PPTE. En 2001, ce département bénéficiait d'une dotation de 1,5 milliard. Ce montant fut porté à 2,6 milliards l'année suivante avant d'atteindre 4,6 milliards cette année. Ici, ce sont quelques 14 structures qui bénéficient des financements PPTE.
L'un des projets phares est sans doute le "Projet s'équiper en reboisant". Initialement financé par la coopération japonaise, le projet a été renforcé par les ressources PPTE. Comme sa dénomination l'indique, il s'agit d'une initiative pour permettre aux paysans de s'équiper tout en reboisant. Le principe est simple : un paysan qui veut postuler au crédit doit reboiser au moins un demi hectare. Le taux de réussite doit être d'au moins 70%. Ce sont les services techniques du département qui se chargent de faire cette évaluation. Il est recommandé aux paysans de planter les eucalyptus et des arbres fruitiers qui sont des sources de revenus sûres et constituent en même temps, une sorte garantie pour le remboursement du crédit contracté. L'équipement complet est constitué de deux paires de bœufs, un multiculteur, une charrue et une charrette, le tout estimé à 500.000 FCFA. Avant la remise du matériel, le bénéficiaire doit s'acquitter de 20% de cette somme. Le remboursement se fait sur une période de cinq ans. A ce jour, au moins 4000 paysans ont bénéficié du projet.
Lamissa Koné de la DAF et Alassane Dravé de la Cellule de planification et de statistiques sont unanimes : l'initiative est salutaire pour les paysans pauvres et son impact réel. "Toutes les initiatives qu'on a développées par le passé ont échoué. Jusqu'à présent, des milliards n'ont pas pu être récupérés au niveau des paysans qu'on avait équipés à crédit. Si fait qu'actuellement, aucun bailleur de fonds ne veut placer ses sous dans un projet de ce genre. "<<S'équiper en reboisant>> est donc une grande opportunité pour les paysans", explique Koné. "C'est du concret, appuie Dravé. L'argent ne va ni dans les poches d'un fonctionnaire, ni dans les perdiem, mais directement aux paysans". En 2001, 130 millions des ressources PPTE furent apportés au projet. En 2002, c'était 180 millions. Pour cette année, près d'un demi-milliard sont mis à sa disposition. "Cette augmentation régulière s'explique par l'engouement des paysans. La demande est trop forte", explique Koné.
Un autre projet important bénéficiaire des financements PPTE en direction du développement rural est le CED-ACODEP. En place depuis environ deux ans, il appuie les collectivités décentralisées pour leur développement et intervient dans le domaine de la formation des adultes et l'alphabétisation fonctionnelle. L'ACODEP, à travers ses centres assure le formation professionnelle des enfants qui n'ont pas été à l'école ou qui l'ont quittée prématurément et intervient également dans le domaine de la micro-finance. Le projet initié par le PNUD a bénéficié en 2002 des ressources PPTE pour un montant de 105 millions et en 2003 de 432 millions.
Les ressources PPTE participent également au financement du programme gouvernemental d'aménagement des terres. Bon an, mal an, un milliard est dégagé à cet effet.
Toujours au niveau de l'agriculture, le périmètre irrigué de Baguinéda a bénéficié de 80 millions en 2002 pour réparer ses canaux délabrés et en 2003 de 100 millions pour la construction de sa digue de ceinture endommagée par les inondations de 2001.
L'on aurait pu penser que le ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées fait partie des départements privilégiés dans la répartition des fonds PPTE. Ce n'est pas tellement le cas. En 2001, ce département n'a eu que....5 millions de F CFA qu'il affecta entièrement au programme Solidarité Sida. L'année suivante, il lui fut accordé 1,3 milliard repartis principalement entre le Projet d'appui aux initiatives de base (900 millions) et le projet "S'équiper pour vaincre la pauvreté" (400 millions). Jusqu'alors, le PAIB intervenait seulement à Mopti et Niafunké. Avec les ressources PPTE, ses activités ont pu être étendues aux cercles de Yorosso et San. Le projet qui doit en principe prendre fin l'année prochaine réalise des infrastructures de base pour les populations (centres de santé, écoles, aménagements agricoles, hydraulique, jardins maraîchers, forages, mini-aductions d'eau etc....) Sur financement PPTE, le PAIB a pu réaliser une vingtaine de micro-projets à San et Yorosso.

Des prêts sans intérêt
Quand au projet "S'équiper pour vaincre la pauvreté", il a bénéficié de 400 millions en 2002 et en 2003. Ce projet qui s'apparente à tout point de vue à "S'équiper en reboisant" a aussi pour but d'aider les paysans à acquérir du matériel agricole (charrues, charrettes, bœufs de labour). Pour les femmes, c'est du matériel de maraîchage et des plates-formes multifonctionnelles. Ses prêts sans intérêt sont remboursables sur cinq ans. Il s'agit d'une sorte de fonds revolving, c'est à dire que quand, les premiers bénéficiaires remboursent, ces ressources sont prêtées à d'autres paysans et ainsi de suite, explique Koulou Fané, conseiller technique au ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées.
Grâce à l'apport des fonds PPTE, le projet a financé en 2002, l'achat de 200 charrettes, autant de charrues et de semoirs pour les paysans à Baraouéli, et réalisé 7 plates-formes multifonctionnelles pour les femmes de la même localité.
A Dioïla, ce sont 200 semoirs, autant de charrues et de charrettes et 103 paires de bœufs de labour qui ont été fournis aux paysans à crédit.
Last but not least, l'Equipement et les Transports. Ce département a commencée à bénéficier des ressources PPTE en 2001 quand il était un super ministère englobant l'Equipement, l'Aménagement du territoire, l'Environnement et l'Urbanisme. Une dotation de 800 millions lui fut accordée et servit essentiellement à l'élaboration du schéma directeur d'aménagement urbain de Ségou et d'Ansongo, l'étude et l'élaboration du plan stratégique d'assainissement de Djenné. Le reste des fonds fut affecté à la mise en valeur du système Lac Faguibine et à un programme de sauvegarde de l'environnement.
En 2002, les 200 millions affectés au département devraient servir à financer les études de faisabilité du pont de Nianandougou (Kolondiéba). Une partie de ces fonds sera finalement utilisée par le programme d'urgence routier pour la construction de la route d'accès à l'aéroport de Gao.
Cette année, sur une dotation de 8,25 milliards, près de 900 millions ont été affectés à la construction de la route de l'Espoir entre Douentza et Tombouctou. 1,22 milliard sont utilisés pour l'acquisition et la réparation de bacs pour Kangaba, Gao et Ansongo tandis que 444 millions iront à la construction du pont de Nianandougou. L'Autorité routière, elle bénéficie de 3,7 milliards pour l'entretien des routes.
Voilà, grosso modo comment sont utilisés les ressources issues de l'Initiative PPTE. Mais l'état des lieux que nous avons voulu dresser est loin d'être exhaustif. Car ces fonds sont éparpillés un peu partout. D'autres départements comme la Promotion de la femme, l'Emploi, l'Energie et l'Eau en sont aussi consommateurs. Mais nous nous sommes limités délibérément aux principaux départements bénéficiaires.
Toutes les actions financées avec le PPTE s'inscrivent en droite ligne dans les objectifs du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) qui est aujourd'hui le cadre unique de référence de nos politiques de développement et d'intervention des partenaires au développement.
Le programme PPTE est certes loin d'être la panacée pour véritablement vaincre la pauvreté dans nos pays. Pour cela, il faudra sans doute d'autres initiatives plus volontaristes et la mise en œuvre d'autres politiques de développement. Mais une chose est indéniable : il est d'un apport précieux dans le combat engagé depuis quelques années par le gouvernement pour faire reculer la pauvreté. Et il suffit de se rendre dans le pays profond pour se faire une idée de ce que représente pour nos braves populations une école, un centre de santé ou un forage. Si les fonds PPTE peuvent permettre d'améliorer l'accès des populations à ces infrastructures de base, alors "vive l'Initiative PPTE !"

SALIM TOGOLA

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